تجربه موفق اصلاحات در عراق | کاهش خیره‌ کننده تورم با دلاریزه کردن پول ملی | ثبات قیمت‌ها نتیجه چیست؟

به گزارش اقتصادنیوز، حمله نظامی ائتلاف بین‌المللی به عراق و سقوط رژیم صدام حسین در سال ۲۰۰۳، نقطه عطفی در تاریخ اقتصادی عراق محسوب می‌شود که با وجود هزینه‌های انسانی و زیرساختی عظیم، در نهایت به یک تحول اساسی در ساختار کلان اقتصادی این کشور منجر شد.

داده‌های نهادهای مالی بین‌المللی نشان می‌دهند که اقتصاد عراق، به‌ویژه از سال 2007، توانسته از شوک‌های ساختاری عبور کرده و یک روند به‌نسبت پایدار کاهشی را در نرخ تورم تجربه کند که این خود نشانه‌ای از بهبود عملکرد نهادهای مالی و مدیریت کلان اقتصادی عراق است.

در دوره تحریم‌ها و جنگ‌های دوره صدام حسین، اقتصاد عراق عمدتاً بر پایه سیاست‌های دستوری و انزوای مطلق اداره می‌شد که منجر به اَبَرتورم شده بود. در آن سال‌ها، نقدینگی به طور بی‌رویه از طریق چاپ پول بدون پشتوانه برای تأمین مالی جنگ‌ها و اداره دولت افزایش یافت و نرخ تورم به دلیل کمبود کالا و سقوط ارزش دینار عراق از کنترل خارج شده بود. اما پس از سقوط دولت صدام، نخستین گام‌ها برای اصلاح واحد پولی و سیستم بانکی برداشته شد؛ بانک مرکزی عراق با کمک نهادهای بین‌المللی، دینار جدیدی را معرفی کرد و مأموریت یافت که به جای تأمین مالی کسری بودجه دولت، بر هدف اصلی خود یعنی حفظ ثبات قیمت‌ها و کنترل تورم متمرکز شود. این تغییر نهادی، بنیاد کاهش تورم در دهه‌های بعدی را پایه‌گذاری کرد.

دلاریزه کردن دینار

با این حال پس از حمله ائتلاف به رهبری آمریکا، اقتصاد عراق با شوک‌های تورمی دیگری روبرو شد. ناامنی‌های گسترده، تخریب زیرساخت‌ها، و تقاضای بازسازی و تأمین مالی عظیم واردات، در کنار جهش‌های متناوب قیمت نفت (که منبع اصلی ارز و درآمد دولت است)، همگی باعث نوسانات در نرخ تورم شدند.

با این حال، با تثبیت نسبی سیاسی در سال‌های بعد، بانک مرکزی عراق توانست با تکیه بر ابزارهای پولی مدرن‌تر و از طریق دلاریزه کردن دینار و نظام نرخ ارز ثابت‌شده به دلار آمریکا، تورم را مدیریت کند. از آنجایی که بخش عمده واردات عراق با دلار تأمین مالی می‌شود، تثبیت نرخ دینار در برابر دلار به طور مستقیم بر کاهش ریسک و هزینه‌های واردات تأثیر گذاشت و از انتقال تورم‌های جهانی و نوسانات نرخ ارز به قیمت‌های داخلی جلوگیری کرد.

در سال ۲۰۰۶، ترکیبی از حذف یارانه‌های سوخت (به عنوان بخشی از اصلاحات اولیه) و ناامنی‌های فزاینده که زنجیره تأمین را مختل کرده بود، تورم اقتصاد عراق را به سطوح بالای ۵۰ تا ۷۰ درصد رساند؛ اما نقطه عطف اصلاحات اقتصادی، تغییر پارادایم سیاست‌گذاری در اواخر سال ۲۰۰۶ و اوایل سال ۲۰۰۷ بود که تحت مشاوره مستقیم صندوق بین‌المللی پول و با اتکا به قانون جدید بانک مرکزی عراق (مصوب ۲۰۰۴) رخ داد و مبنای آن، جایگزینی هدف‌گذاری کل‌های پولی با «لنگر اسمی نرخ ارز» بود.

استدلال بنیادین این تغییر رویکرد که در گزارش‌های صندوق بین‌المللی پول نیز بارها مورد تأیید قرار گرفته، بر این فرض استوار بود که در یک اقتصاد کوچک و به شدت وابسته به واردات که فاقد بخش تولیدی واقعی غیرنفتی است، نرخ ارز مؤثرترین کانال انتقال سیاست پولی به تورم محسوب می‌شود و هرگونه نوسان در ارزش پول ملی به سرعت و با ضریب انتقال بالا به قیمت‌های داخلی منتقل می‌گردد، بنابراین بانک مرکزی عراق با بهره‌گیری از ذخایر ارزی حاصل از صادرات نفت، استراتژی «تثبیت نرخ ارز» و حتی در مقطعی «تقویت ارزش دینار» را به عنوان ابزار اصلی مبارزه با تورم برگزید.

اجرای این سیاست در سال ۲۰۰۷ با یک اقدام جسورانه همراه شد که در آن بانک مرکزی اجازه داد، ارزش دینار در برابر دلار آمریکا تقویت شود، اقدامی که در تضاد با توصیه‌های کلاسیک برای کشورهای در حال توسعه (که معمولاً به دنبال تضعیف پول ملی برای تقویت صادرات هستند) بود، اما در مورد عراق که صادرات غیرنفتی عملاً صفر بود، تقویت پول ملی مستقیماً هزینه‌های واردات کالاها و خدمات را کاهش داد و انتظارات تورمی را که به دلیل حافظه تاریخی ابرتورم دهه ۹۰ میلادی به شدت شرطی شده بودند، مهار کرد.

سیاست پولی موفق

داده‌های صندوق بین‌المللی پول نشان می‌دهد که این سیاست با موفقیت چشمگیری همراه بود و نرخ تورم از ارقام دو رقمی بالا در سال ۲۰۰۶ و اوایل ۲۰۰۷ به سطوح تک رقمی در سال ۲۰۰۸ و حتی تورم منفی در سال ۲۰۰۹ سقوط کرد، پدیده‌ای که نشان‌دهنده کارایی بالای «مکانیسم حراج ارز» به عنوان ابزار اصلی مدیریت نقدینگی بود.

در این مکانیسم که محور سیاست پولی عراق در دو دهه اخیر بوده است، وزارت دارایی دلارهای نفتی را به بانک مرکزی می‌فروشد تا دینار مورد نیاز برای مخارج بودجه‌ای را دریافت کند، و بانک مرکزی برای جلوگیری از افزایش پایه پولی و نقدینگی (که می‌توانست منجر به تورم شود)، این دلارها را از طریق پنجره حراج ارز به بازار تزریق می‌کند تا مازاد نقدینگی دیناری را جمع‌آوری کند.

این چرخه، عملاً عرضه پول را با تقاضای واقعی برای ارز جهت واردات هماهنگ کرد و مانع از آن شد که تزریق دلارهای نفتی به بودجه، به تورم منجر شود. با این حال، موفقیت این سیاست به شدت به انضباط مالی دولت و عدم استقراض مستقیم از بانک مرکزی وابسته بود، موضوعی که همواره محل تنش میان دولت و بانک مرکزی بوده است.

صندوق بین‌المللی پول در تمامی توافقات استندبای خود (به‌ویژه در سال‌های ۲۰۱۰ و ۲۰۱۶) بر ضرورت حفظ استقلال بانک مرکزی و ممنوعیت تأمین مالی کسری بودجه از طریق چاپ پول تأکید کرده است. اصلاحات ساختاری دیگری که در این دوره و همسو با کاهش تورم انجام شد، شامل مدرن‌سازی سیستم پرداخت، حذف تدریجی یارانه‌های غیرهدفمند انرژی (که اگرچه در کوتاه مدت تورم‌زا بود، اما در بلندمدت از کسری بودجه و پولی شدن آن جلوگیری کرد) و اصلاح سیستم بانکی دولتی بود.

حمله داعش و سقوط قیمت نفت

ثبات نسبی نرخ تورم در کانال ۲ تا ۴ درصد در بازه زمانی ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۴، با وجود افزایش درآمدهای نفتی و انبساط بودجه‌ای، نشان‌دهنده موفقیت بانک مرکزی در مدیریت لنگر ارزی بود. حتی با ظهور شوک‌های دوگانه سال ۲۰۱۴ (حمله داعش و سقوط قیمت نفت)، که انتظار می‌رفت منجر به فروپاشی اقتصادی شود، نرخ تورم عراق به طرز شگفت‌آوری پایین و تحت کنترل باقی ماند.

تحلیلگران صندوق بین‌المللی پول استدلال می‌کنند که این پایداری، ناشی از دو عامل بود: نخست، انباشت ذخایر ارزی عظیم در سال‌های رونق که به بانک مرکزی اجازه داد حتی در دوران کاهش درآمد نفت، دفاع از نرخ ارز را ادامه دهد و دوم، سیاست‌های انقباضی مالی اجباری که دولت حیدر العبادی تحت نظارت برنامه اصلاحی صندوق بین‌المللی پول اتخاذ کرد.

برنامه اصلاحی جدید

برنامه اصلاحی سال ۲۰۱۶ صندوق بین‌المللی پول به طور خاص بر کاهش هزینه‌های جاری غیرضروری، اصلاح صندوق‌های بازنشستگی و افزایش درآمدهای غیرنفتی تمرکز داشت که مجموع این عوامل با کاهش تقاضای کل در اقتصاد، فشارهای تورمی را خنثی کرد.

نکته حائز اهمیت در تحلیل داده‌های این دوره، تفکیک میان تورم کالاهای قابل تجارت و غیرقابل تجارت است؛ به دلیل لنگر ارزی، تورم کالاهای وارداتی تقریباً ثابت ماند، و تورم بخش مسکن و خدمات نیز به دلیل رکود ناشی از جنگ و کاهش قدرت خرید عمومی، امکان جهش نیافت.

با این حال، این ثبات ظاهری همواره تحت تهدید «سلطه مالی» قرار داشت، زیرا هرگاه دولت برای پوشش کسری بودجه به بانک‌های تجاری دولتی فشار می‌آورد تا اوراق قرضه دولتی را خریداری کنند و سپس این اوراق توسط بانک مرکزی تنزیل می‌شد (پولی کردن غیرمستقیم کسری بودجه)، پایه‌های پولی گسترش می‌یافت و فشار بر ذخایر ارزی تشدید می‌شد.

کرونا و کاهش ارزش دینار

شوک بزرگ بعدی در سال ۲۰۲۰ و با همه‌گیری ویروس کرونا رخ داد که منجر به سقوط درآمدهای نفتی و بحران نقدینگی شدید برای دولت عراق شد. در این مقطع، دولت مصطفی الکاظمی با مشورت صندوق بین‌المللی پول و در چارچوب سند اصلاحات اقتصادی، تصمیم به کاهش ارزش دینار از ۱۱۸۲ به ۱۴۵۰ دینار در برابر دلار گرفت.

این اقدام که با هدف بستن شکاف بودجه‌ای و کاهش فشار بر ذخایر ارزی انجام شد، به طور اجتناب‌ناپذیری منجر به یک جهش تورمی مقطعی شد و نرخ تورم را در سال ۲۰۲۱ به حدود ۶ درصد و در برخی ماه‌ها بالاتر رساند. با این حال، تحلیل‌های اقتصادسنجی مبتنی بر داده‌های پس از ۲۰۲۱ نشان می‌دهد که این تورم «گذرا» بوده و به یک مارپیچ تورمی تبدیل نشد.

دلیل این امر، لنگر شدن دوباره انتظارات در نرخ جدید و عدم افزایش متناسب دستمزدها در بخش عمومی بود که از شکل‌گیری مارپیچ دستمزد-قیمت جلوگیری کرد. علاوه بر این، رکود در تقاضای داخلی ناشی از کرونا نیز، مانع از آن شد که فروشندگان بتوانند تمامی افزایش هزینه‌های وارداتی را به مصرف‌کننده منتقل کنند.

نفت و یارانه ارزی

نکته کانونی در تحلیل اصلاحات اقتصادی عراق، وابستگی ساختاری بودجه و اقتصاد به درآمدهای نفتی است. افزایش قیمت جهانی نفت در اواخر دهه ۲۰۰۰ و اوایل دهه ۲۰۱۰، درآمدهای ارزی عظیمی را به خزانه عراق سرازیر کرد. این مازاد ارزی، در کنار مدیریت صحیح ذخایر بانک مرکزی، پشتیبانی قدرتمندی برای تثبیت نرخ ارز و در نتیجه کاهش تورم فراهم آورد. در واقع، بهبود اقتصادی در عراق یک بهبود هدایت‌شده توسط درآمدهای نفتی است که امکان یک سیاست پولی انقباضی ضمنی از طریق تثبیت نرخ ارز را فراهم آورده است.

در سال‌های اخیر از سال ۲۰۱۹ به این سو، با وجود چالش‌هایی مانند کاهش موقت قیمت نفت در دوران کووید ۱۹ و نیز چالش‌های فساد و ناکارآمدی دولتی، داده‌ها نشان‌دهنده تداوم روند کاهشی نرخ تورم تا زیر 5 درصد و حتی ۲.6 درصد در برخی گزارش‌های بانک مرکزی است.

این ثبات قیمت‌ها نه تنها مدیون سیاست‌های ارزی است، بلکه نشان‌دهنده بهبود ظرفیت تولید داخلی در بخش‌های غیرنفتی (هرچند با سرعت کم) و تسهیل نسبی فرآیندهای واردات و تجارت نیز هست.

بنابراین به صورت کلی عراق در دو دهه اخیر توانسته است یکی از دشوارترین بیماری‌های اقتصادی کشورهای در حال توسعه، یعنی تورم مزمن را درمان کند، اما این درمان نه از طریق افزایش بهره‌وری تولید یا تنوع‌بخشی به اقتصاد، بلکه صرفاً از طریق یک «مکانیسم توزیع رانت ارزی» به دست آمده است.

کاهش تورم در عراق، محصول جانبی تبدیل درآمدهای نفتی به واردات ارزان‌قیمت بوده است. اگرچه صندوق بین‌المللی پول همواره از سیاست‌های انقباضی بانک مرکزی و حفظ استقلال آن حمایت کرده است، اما در گزارش‌های اخیر خود به شدت هشدار می‌دهد که این مدل ثبات قیمتی به شدت شکننده است. وابستگی بودجه به نفت و وابستگی ثبات قیمت‌ها به نرخ ارز ثابت، به این معناست که هرگونه شوک طولانی‌مدت در بازار نفت که منجر به اتمام ذخایر ارزی شود، می‌تواند لنگر ارزی را از جا کنده و اقتصاد را مجدداً به دوران تورم‌های افسارگسیخته بازگرداند.

بنابراین، در حالی که آمارها از موفقیت در کنترل تورم حکایت دارند، زیرپوست این اعداد، یک ناترازی ساختاری عمیق نهفته است؛ اصلاحات انجام شده عمدتاً در حوزه پولی و فنی بوده و اصلاحات ساختاری در بخش واقعی اقتصاد، نظام مالیاتی و محیط کسب‌وکارهنوز به نتایج ملموسی نرسیده است. ثبات قیمت‌ها در عراق، بیش از آنکه حاصل یک اقتصاد سالم و رقابتی باشد، حاصل یک «یارانه ارزی» عظیم است که از محل ثروت ملی پرداخت می‌شود تا قدرت خرید دینار را به صورت مصنوعی حفظ کند.